La oferta anormalmente baja en la contratación pública: definición, detección y consecuencias según la LCSP

Una oferta anormalmente baja (también conocida como baja temeraria) es aquella propuesta económica en una licitación cuyo precio resulta extraordinariamente inferior al de las demás ofertas, generando dudas sobre su viabilidad y sostenibilidad​ (gobierto.es) . Este concepto reviste gran importancia en la contratación pública en España, ya que la Ley de Contratos del Sector Público (LCSP) busca proteger tanto los intereses de la Administración como la competencia leal entre las empresas licitadoras. Identificar y gestionar correctamente este tipo de ofertas anómalas permite evitar adjudicar contratos a propuestas potencialmente inviables, garantizando así la correcta ejecución del contrato y previniendo prácticas desleales.

1. Definición y marco normativo

En el marco normativo español, la oferta anormalmente baja está contemplada en la LCSP —Ley 9/2017, de 8 de noviembre, de Contratos del Sector Público— bajo la figura de ofertas con valores anormales o desproporcionados. Tradicionalmente se le ha llamado baja temeraria en la Ley de Contratos, haciendo referencia a aquella oferta sospechosamente baja en relación con el presupuesto o las demás ofertas. La LCSP y su normativa de desarrollo establecen un procedimiento específico para tratar estas situaciones. En particular, el artículo 149 de la LCSP dispone que, si un órgano de contratación presume que una oferta puede ser anormalmente baja, deberá iniciar un trámite de justificación antes de decidir su exclusión​ (administrativando.es). Esto significa que no se puede rechazar directamente una oferta por baja temeraria; primero se debe dar la oportunidad al licitador de explicar el porqué de su precio tan bajo conforme al procedimiento legal.

Cabe señalar que la obligación de controlar las bajas temerarias en las licitaciones proviene también del derecho comunitario. La Directiva 2014/24/UE de la Unión Europea exige a los poderes adjudicadores examinar las ofertas anormalmente bajas y rechazarlas si se basan en incumplimientos normativos (laborales, sociales, medioambientales) o si el licitador no aporta una justificación satisfactoria de su viabilidad​ (contrataciondelestado.es). La LCSP transpone estas exigencias, garantizando en la contratación pública española un tratamiento transparente y justo de las ofertas sospechosamente bajas.

2. Criterios para detectar una oferta anormalmente baja

Determinar qué constituye una oferta anormalmente baja no se deja a la subjetividad: la normativa establece criterios objetivos (umbrales matemáticos) para identificar estas bajas temerarias. El artículo 149.2 de la LCSP obliga a que los pliegos de cada licitación indiquen los parámetros objetivos que se emplearán para detectar posibles ofertas anómalamente bajas​ (administrativando.es) . En otras palabras, la entidad contratante debe definir de antemano en los documentos de la licitación cómo se calculará el umbral a partir del cual una oferta económica se considerará desproporcionadamente baja. Estos criterios pueden variar según el caso, diferenciándose si el único criterio de adjudicación es el precio o si existen múltiples criterios de valoración.

• Con un solo criterio (precio): Si en una subasta solo se valora el precio y el pliego no define un método específico, se aplica supletoriamente lo previsto en el Reglamento General de la Ley de Contratos (Real Decreto 1098/2001). Este reglamento fija umbrales porcentuales clásicos para presumir que una oferta es temeraria (​boe.es): por ejemplo, si concurre un solo licitador, se considera baja anormal si su oferta rebaja en más de un 25% el presupuesto base de licitación; si hay dos ofertas, se sospechará de temeridad si una es más de un 20% inferior a la otra; con tres ofertas, si alguna baja más de un 10% la media aritmética de todas (con ciertos ajustes estadísticos); y cuando hay cuatro o más licitadores, también se usa el criterio de >10% por debajo de la media (excluyendo ofertas excepcionalmente altas para recalcular la media) (​boe.es)​(boe.es). En cualquier caso, también se establece que una baja superior al 25% siempre se considerará desproporcionada en principio ​(boe.es). Además, el órgano de contratación puede, motivadamente en el pliego, endurecer estos umbrales reduciéndolos hasta en un tercio si la naturaleza del contrato o las condiciones de mercado lo justifican​ (boe.es).
• Con múltiples criterios de adjudicación: Cuando la oferta no se valora solo por precio sino también por calidad u otros factores (ofertas económicamente más ventajosas), la LCSP exige que el pliego determine cómo se identificará una posible baja anómala en ese contexto. Generalmente, se pueden establecer fórmulas que combinen puntuaciones o que apliquen un análisis similar sobre la componente económica de la oferta. Por ejemplo, es habitual que el pliego disponga un cálculo de umbral de temeridad sobre la puntuación económica o sobre el precio ofertado respecto de la media, asegurando así una comparación homogénea. Si el pliego no incluyera ningún parámetro objetivo (lo cual sería un incumplimiento del art. 149.2 LCSP), la identificación de la baja temeraria podría resultar impugnable jurídicamente​(administrativando.es), dado que la ley considera obligatoria la previsión de dichos criterios en todos los casos.

En resumen, la normativa proporciona fórmulas y umbrales claros para detectar ofertas anormalmente bajas en función del número de licitadores y la diferencia de cada propuesta respecto a las demás. Esto permite a la Mesa de contratación señalar objetivamente qué ofertas presentan valores anómalos o desproporcionados sin juicios arbitrarios, activando así el procedimiento de revisión especial para dichas propuestas.

3. Justificación adecuada de una oferta en baja temeraria

Una vez identificada una posible baja temeraria, el siguiente paso (obligatorio) es solicitar al licitador una justificación detallada de su oferta. El licitador debe demostrar que, a pesar de su precio inusualmente bajo, sí podrá cumplir el contrato en las condiciones ofertadas. La LCSP establece que debe darse audiencia al licitador para que presente las explicaciones y documentos que acrediten la viabilidad real de su oferta​ (contrataciondelestado.es). Esta justificación suele requerir un desglose de costes y las razones técnicas o económicas que le permiten ofrecer ese precio.

Para que una justificación de oferta anormalmente baja sea considerada adecuada, debe cumplir ciertos requisitos de calidad y rigor​ (gobierto.es):

• Completa: Debe explicar todos los aspectos relevantes que sustentan el bajo precio, incluyendo cálculos de costes, presupuestos detallados, etc., sin omitir partes fundamentales del proyecto.
• Conforme al mercado: Basarse en prácticas empresariales legítimas y eficientes, sin apoyarse en actuaciones contrarias a la competencia leal. Por ejemplo, podría fundamentarse en economías de escala, tecnología innovadora o descuentos extraordinarios de proveedores, pero no en el incumplimiento de convenios laborales o en la explotación de proveedores.
• Realista: Emplear hipótesis y datos creíbles sobre la ejecución del contrato. Las estimaciones de tiempos, costes de materiales, mano de obra y margen de beneficio deben ser razonables y acordes con la realidad del sector. No basta con promesas vagas; han de presentarse cifras y referencias concretas que respalden la oferta.

Además de lo anterior, la legislación enumera algunas circunstancias específicas que pueden justificar un precio anormalmente bajo. Entre ellas se incluyen, por ejemplo: mejoras en el proceso de fabricación o método constructivo, soluciones técnicas innovadoras, condiciones excepcionalmente favorables de que disponga el licitador (como stock disponible, maquinaria propia, acuerdos ventajosos de suministro), la originalidad de los servicios o productos ofertados, o incluso determinadas subvenciones o ayudas públicas que reduzcan sus costes​ (boe.es).

Por el contrario, si la oferta aparentemente baja se explica gracias a ahorros obtenidos incumpliendo la normativa vigente, la justificación no sería aceptable. Es decir, no se puede fundamentar un precio bajo en pagar salarios por debajo de lo legal, en eludir cotizaciones sociales, en rebajar la calidad incumpliendo estándares técnicos, en no respetar la legislación medioambiental, etc. De hecho, la normativa impone que se rechace obligatoriamente una oferta si se comprueba que su viabilidad depende del incumplimiento de obligaciones legales en materia social, laboral o medioambiental​ (contrataciondelestado.es). Asimismo, si el licitador ha obtenido alguna ayuda de Estado para poder ofertar tan barato, deberá acreditarse que dicha ayuda cumple la normativa de la Unión Europea en materia de subvenciones públicas; de lo contrario, la oferta también podría ser excluida por esta causa​ (boe.es).

En resumen, el licitador tiene la carga de probar que su oferta anormalmente baja es seria y ejecutable. Una buena justificación documentada y veraz podrá disipar la presunción de temeridad, mientras que una defensa insuficiente o basada en premisas irregulares conllevará las consecuencias que veremos a continuación.

4. Consecuencias de una oferta anormalmente baja

Las ofertas anormalmente bajas conllevan implicaciones importantes en el proceso de adjudicación. Si el licitador justifica adecuadamente su oferta, demostrando que no es temeraria sino viable, la oferta podrá seguir en concurso y resultar adjudicataria si es la más ventajosa. En tal caso, la administración acepta la explicación y, normalmente con apoyo de informes técnicos, concluye que el precio bajo es sostenible. La oferta deja de considerarse “anómala” y compite en igualdad de condiciones.

Por el contrario, si la justificación no es satisfactoria o el licitador no la presenta en plazo, el órgano de contratación declarará la oferta incursa en baja temeraria y procederá a su exclusión del procedimiento. Esta exclusión se realiza mediante resolución motivada, dejando constancia de que la proposición no puede cumplirse en los términos ofertados por contener valores anormales en sus precios. Como resultado, la mesa de contratación descartará dicha oferta en la clasificación final. En términos prácticos, esto suele implicar que el contrato se adjudicará al siguiente licitador con la oferta económicamente más ventajosa que no incurra en baja desproporcionada.

Es importante recalcar que la exclusión por oferta anormalmente baja no es una sanción disciplinaria, sino una medida de protección del interés público. Evita adjudicar contratos a propuestas inviables que podrían derivar en incumplimientos, retrasos o sobrecostes futuros. La propia LCSP condiciona esta exclusión a haber seguido el procedimiento reglado de requerimiento y valoración de la justificación​ (administrativando.es), garantizando así los derechos del licitador a defender su oferta. Si la administración no observara este trámite y excluyera de plano una oferta sospechosa de baja temeraria, incurriría en un vicio del procedimiento que podría ser recurrido por la empresa afectada.

Por otro lado, una vez excluida una oferta por ser anormalmente baja sin justificación suficiente, no se le adjudica el contrato ni se tiene en cuenta para el resultado, quedando la adjudicación para la siguiente oferta mejor puntuada. En contratos con criterios multicriterio, esto implica recalcular puntuaciones eliminando al licitador excluido. Además, en casos excepcionales (por ejemplo, si la oferta anómala provenía de una empresa temerariamente baja que además había acaparado puntuación por otros criterios), la exclusión puede alterar significativamente el orden de clasificación final, por lo que la mesa debe recomponer el resultado como corresponda.

En suma, las consecuencias principales de detectar una baja temeraria son: la apertura de un trámite de justificación obligatorio, la posible exclusión de la oferta si no se justifica adecuadamente, y la adjudicación del contrato a otra empresa cuyos precios sean razonables. Todo ello preserva el interés público, evitando adjudicaciones insostenibles, y fomenta una competencia equilibrada donde nadie resulte injustamente aventajado por ofertar temerariamente a la baja.

5. Ejemplo práctico

Caso ilustrativo: Imaginemos una licitación pública para la construcción de una pequeña carretera, con un presupuesto base de licitación de 1.000.000 €. Se presentan cinco ofertas por parte de distintas empresas constructoras:

• Empresa A: oferta por 950.000 €
• Empresa B: oferta por 920.000 €
• Empresa C: oferta por 890.000 €
• Empresa D: oferta por 700.000 €
• Empresa E: oferta por 880.000 €

Al abrir las proposiciones económicas, la mesa de contratación advierte que la oferta de la Empresa D (700.000 €) es sustancialmente inferior al resto. Calcula la baja media del conjunto de ofertas y aplica la fórmula/criterio establecido en el pliego para identificar ofertas anormales. Supongamos que, tras el cálculo, se determina que cualquier oferta por debajo de 750.000 € se considera incursa en presunción de temeridad (esto sería el umbral de baja anormal fijado para este concurso en particular). Dado que la propuesta de D (700.000 €) está por debajo de ese umbral, se la califica provisionalmente como oferta anormalmente baja.

Conforme al procedimiento legal, el órgano de contratación notifica a la Empresa D que su oferta ha sido identificada como potencialmente temeraria y le requiere una justificación detallada. La Empresa D presenta entonces una memoria explicativa y documentación de respaldo indicando, por ejemplo, que cuenta con maquinaria y personal propios (lo que reduce sus costes indirectos), que ha obtenido los materiales a precios muy reducidos gracias a una compra por volumen, y que su margen de beneficio previsto es menor porque busca posicionarse en el mercado local. También adjunta sus cálculos de costes y un plan de obra que demuestra cómo ejecutará el proyecto dentro del presupuesto ofertado.

La mesa de contratación analiza esta información con ayuda de sus técnicos. Resultado 1: Si considera que la justificación es completa, coherente y convincente, podrá aceptar la oferta de 700.000 € como válida. En ese caso, aunque inicialmente parecía anormal, la Empresa D habría demostrado su viabilidad, por lo que seguiría en la puja. Dado que era la oferta más económica, es muy probable que finalmente resulte adjudicataria del contrato, generando un ahorro a la Administración sin comprometer la correcta ejecución de la carretera.

Resultado 2: Por el contrario, si la justificación es insuficiente o presenta dudas (por ejemplo, si la Empresa D no explicara adecuadamente ciertos costes, o basara su ahorro en no aplicar el convenio laboral del sector, etc.), la mesa podría concluir que la oferta no es fiable. Emitiría entonces una resolución motivada declarando que la propuesta de D no puede ser cumplida satisfactoriamente por incluir valores anormales, y la excluiría de la licitación. Acto seguido, al reordenar las ofertas, la siguiente mejor oferta económica (en este caso la de Empresa C, 890.000 €) pasaría a ser la más ventajosa. La adjudicación del contrato recaería en la Empresa C, tras verificar que su oferta no incurre en baja desproporcionada. La Empresa D quedaría fuera del concurso y, aunque perdió la oportunidad por no justificar convincentemente su fuerte rebaja, la Administración se asegura de adjudicar el proyecto a una empresa con un precio razonable y capacidad comprobada para ejecutarlo.

Este ejemplo refleja el procedimiento típico: ante una oferta anormalmente baja, se activa un mecanismo de control para evaluar su seriedad. Si la oferta está bien fundamentada, beneficia al erario público con un menor coste; pero si es inviable o tramposa, se descarta a tiempo, evitando problemas futuros. De este modo, la regulación de las bajas temerarias equilibra la búsqueda del mejor precio con la garantía de una ejecución exitosa del contrato.

Bibliografía

• Boletín Oficial del Estado (BOE). (2017). Ley 9/2017, de 8 de noviembre, de Contratos del Sector Público. BOE núm. 272, de 9 de noviembre de 2017, pp. 107714-108007.
• Boletín Oficial del Estado (BOE). (2001). Real Decreto 1098/2001, de 12 de octubre, por el que se aprueba el Reglamento General de la Ley de Contratos de las Administraciones Públicas. BOE núm. 257, de 26 de octubre de 2001, pp. 38110-38130.
• Almonacid Lamelas, V. (2022, 20 de octubre). Oferta anormalmente baja o baja temeraria. Blog de Gobierto. Recuperado de https://www.gobierto.es/blog/oferta-anormalmente-baja-o-baja-temeraria
• Administrativando Abogados. (2023, 16 de octubre). Sobre la oferta anormalmente baja. Blog Administrativando. Recuperado de https://administrativando.es/oferta-anormalmente-baja/
• Parlamento Europeo y Consejo de la Unión Europea. (2014). Directiva 2014/24/UE, de 26 de febrero de 2014, sobre contratación pública. Diario Oficial de la Unión Europea, L 94/65.